奇迹背后:地方官员的“晋升锦标赛”

改革开放以来的“中国奇迹”很独特:经济增长前无古人,产权保护、司法、金融体系等相关制度却捉襟见肘。从政治经济学的角度来看,奋力搞经济的地方政府功不可没。然而他们为何这么拼?钱颖一等学者用行政分权和财政包干来解释地方政府的强激励,北大光华教授周黎安的研究则表明,地方官员的“晋升锦标赛”或许才是更基本的激励力量。

“晋升锦标赛”指的是上级政府对下级官员的选拔机制:设定指标,同级竞争,优胜劣汰。改革开放后,考核标准从政治表现变为经济绩效,地方政府于是开始比拼GDP增长。升官的热情点燃了“发展才是硬道理”的小宇宙。

比起西方国家,中国的政治体制给这类锦标赛提供了许多便利。第一,上级政府拥有集中的人事权,紧扼下级官员的命运;第二,选取的经济指标如GDP、财政收入、出口创汇量,都方便衡量比较;第三,各个省区的经济绩效相对独立,便于分离比较;第四,参赛的地方父母官一手遮天,对地方经济有足够的影响力和控制力;最后,体制提供了巨大的晋升诱惑,从而阻止参赛官员合伙消极怠工,而且鼓舞了官员的参赛热情。

锦标赛在集权体系中的特色,在于通过引进地方政府之间的竞争机制,用有效的行政激励,解决了中央政府对下级政府的监督问题。集权体系内只有上级的垂直监督,缺乏媒体和民众提供的水平监督,导致信息量和监督权的不对称。上级如果要防着下级只受贿不作为,监督成本很大。引入竞争后,行政动力转化为经济动力,政治家的仕途需求和社会的经济发展需求也达成一致,解决了信息不对称的问题。

因此,“锦标赛”能曲线救国地克服一些不利于经济发展的制度缺陷。举例说,尽管中国的产权保护尚有不足,外资流入却源源不息,因为招商引资的恶性竞争迫使地方政府出台优惠政策吸引投资。又或者,有效的行政激励甚至能防止地方官员被利益集团捕获而导致地方经济增长迟钝。随着锦标赛的优胜者进入中央决策部门,他们的偏好和利益又回过头来保证了竞争制度的稳定性。

当然,锦标赛的成本也很高。从政府官员的角度,由上而下的激励,忽略了辖区居民的偏好,无法保证官员对民众需求做出有效反应。同时,考察指标只注重政府多重职能中的一部分,导致扭曲的激励,华而不实的政绩工程遍地开花。

锦标赛亦不利于政府职能转变。在市场化过程中,地方政府既当晋升锦标赛的运动员,又当地方政策的裁判员,因此很可能会采取不利于培育和维护市场化的手段,例如放任假冒伪劣商品生产。同时,在财政制度由“建设性”向“公共型“转系的过程中,需要大力发展的教育、医疗、福利等公共物品,因为经济效应慢而无法得到地方官员关注。

中国传统的经济增长方式,优势主要在加工成本低廉,一部分原因也是“晋升锦标赛”导致地方政府人为降低生产要素价格。然而现在环境污染和能源消耗催促经济转型,把相应指标纳入锦标赛评价体系是一个权宜之计。更根本的解决之道,也可以是引入由下而上的监督,让公众对政府施政的满意度成为升迁的一个考核指标。

参考文献:
周黎安. 中国地方官员的晋升锦标赛模式研究.中国社会学文选. 北京:中国人民大学出版社,2011.

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